Kulttuuriympäristön selvitykset kuntakaavoituksessa
Juha Mäkelä, yleiskaavasuunnittelija, Porin kaupunki
Kaavoitusta ja muuta maankäytön suunnittelua ohjaava maankäyttö- ja rakennuslaki (MRL) edellyttää, että kaavoitus perustuu riittäviin selvityksiin. Ilman selvityksiä laadittava kaava ei siis täytä kaavalle laissa määritettyjä sisältövaatimuksia. Selvitykset ovat edellytys, paitsi saada riittävä perustieto suunnittelualueesta, myös suunnitelman vaikutusten arvioinnin perusta. Laadittavat selvitykset voivat liittyä vaikkapa liikenteeseen, väestönkehitykseen, pilaantuneisiin maihin tai luontoarvoihin. Tässä artikkelissa keskitytään teeman mukaisesti kuitenkin rakennetun kulttuuriympäristön, maiseman ja arkeologisen kulttuuriperinnön selvityksiin kuntakaavoittajan näkökulmasta.
Kunta voi laatia tarvittavat selvitykset itse tai hankkia ne asiantuntevalta konsultilta. Tavallisin tilanne on kunta tilaajana, koska harvassa kunnassa on asiantuntemusta rakennushistoriallisten tai maisemaselvitysten laadintaan. Vähintäänkin arkeologiset inventoinnit hankitaan ostopalveluna, ellei osana kuntaorganisaatiota olevassa vastuumuseossa satu olemaan arkeologia vailla perustyötä. Pienempiä rakennusinventointeja ja maisematarkasteluja saatetaan useinkin tehdä omin voimin, esimerkiksi teemaan viehtyneen kaavoitusarkkitehdin toimesta. Peruslähtökohta on kuitenkin yleensä konsulttityön kilpailuttaminen.
Kuntia ja muuta julkista toimijaa sitova hankintalaki edellyttää hankintojen kilpailuttamista, jota monissa kunnissa vielä opetellaan erityisesti pienhankintojen kohdalla. Kilpailuttaminen sinänsä käy melko helposti pienhankintapalveluissa, joihin monilla kunnilla on jo tekniset valmiudet. Hinnan ohella tarjousten vertailussa on mahdollista painottaa laatua, vaikkapa jopa 80 %. Ongelmana on kuitenkin tämän laadun arviointi ja tarjousten pisteyttäminen. Käytännössä usein ajaudutaankin tilanteeseen, jossa asetetaan tarjouspyynnössä laadulle minimivaatimukset, jonka jälkeen kokonaishinta ratkaisee valittavan konsultin. Menetelmällä ei saada useinkaan parasta laatua, koska käytännössä valitaan halvin, mahdollisesti epärealistisesti tai huolimattomasti laadittu tarjous.
Selvityksen riittävyyttä arvioivat kunnan lisäksi kaavoitukseen osallistuvat viranomaiset, kuten Museovirasto, alueellinen vastuumuseo, ELY-keskus, joskus myös maakunnan liitto. Arviointi ei sinällään ole kaavoitusta sitova, mutta antaa perustellun viitteen siitä, täyttyvätkö MRL:ssa annetut kaavan sisältö- ja selvitysvaatimukset.
Mikäli kunta haluaa toimia itse selvitysten laatijana, tulee harkita etukäteen, onko inventointiin olemassa jo ohjeistusta ja löytyykö omasta organisaatiosta varmasti riittävä asiantuntemus. Olennainen kysymys on myös, mitä selvityksellä halutaan saada selville ja mitä tietoa painotetaan. Paikallinen tietämys voi tuottaa selvitykseen tarkempaa ja syvällisempää tietoa, mitä konsulttitoimeksiannon ajankäytön puitteissa ei ole mahdollista saavuttaa. Toisaalta selvityksen yhteismitallisuus voi kärsiä siitä, että tuttuja tai itselle merkityksellisiä asioita ja kohteita painotetaan muita enemmän. Kohteiden arvottamisessa voi olla tarpeen hankkia ulkopuolista osaamista siinäkin tapauksessa, että varsinainen inventointityö tehdään itse.
Kaavoitus on valintaa arvojen painotuksen välillä. Inventoinnin tulokset eivät välttämättä siirry sellaisenaan kaavaan. Valmis kaava on lopulta kuin sopimus kunnan, alueen asukkaiden ja maanomistajien, viranomaisten ja poliittisten vaikuttajien kanssa. Usein kaava onkin kompromissi, joka tietoisestikin sisältää puutteita ja ristiriitaisuuksia tai jonkin arvon osalta kyseenalaisiakin valintoja. Arvojen yhteensovittaminen tapahtuu vuorovaikutteisen kaavaprosessin avulla, mutta kaavan sisällössä näkyy aina myös tekijänsä jälki. Kaavoitus ei ole pelkkää piirtämistä vaan ennen muuta prosessi: lähtiessään ei aina tiedä kuulumisia.
Selvityksen tarkkuus riippuu suunnittelumittakaavasta. Maakuntakaavaa tai aluevarausyleiskaavaa laadittaessa lentokorkeutta on nostettava. Toisaalta kaavan ohjausvaikutus tai asemakaavan tulevakin puute voi edellyttää tarkempia inventointeja. Tarkkuus pitääkin aina harkita tapauskohteisesti suunnittelumittakaavasta, ohjaustavoitteesta, alueen luonteesta – ja viime kädessä myös käytettävistä resursseista riippuen. Myös laajennettu lupaharkinta, poikkeamisluvat ja suunnittelutarveratkaisut, edellyttää usein selvityksiä, erityisesti tilanteessa, jossa asemakaava tai yleiskaava on vanhentunut tai ei ole perustunut riittäviin ja tarpeeksi ajanmukaisiin selvityksiin. Kokonaan oma tilanteensa on suunnittelutarveharkinta alueella, jolla ainoa ohjaava maankäyttösuunnitelma on yleispiirteinen maakuntakaava. Mainituille luville on myös omat ”sisältövaatimuksensa”. Ellei luvan vaikutukset kulttuuriympäristöön tai maisemaan ole selvitysten tai muun tiedon perusteella arvioitavissa, on tarpeen harkita luvasta pidättymistä.
Selvityksistä laistamisen pääsyynä ovat niiden kustannukset sekä vaikutus suunnittelun aikatauluun. Inventointien nähdään viivästyttävän kaavan valmistumista. Suunnittelun loppuvaiheessa havaittu selvitysten puute tai laadultaan heikoksi jäänyt inventointi vasta viivästyttääkin ja tuottaa myös yllättäviä kuluja. Selvityksillä on myös kaavan sisällön laatua lisäävä vaikutus, mikä voi ilmetä myöhemmin myös kustannussäästönä. Kaiken kaikkiaan suunnitelmallisuus on kaavoituksessa tärkeää. Jo osallistumis- ja arviointisuunnitelmaa laadittaessa tulisi ohjelmoida tarvittavat selvitykset ja varmistaa niiden laatimisen resurssit.
Selvitysten onnistuneen hankinnan tai laadinnan sekä suunnittelun jälkeen on vielä yksi tärkeä asia tehtäväksi. Selvityksiä pitää myös hallita tiedosto- ja erityisesti paikkatietotasolla. Joskus suunnittelua käynnistettäessä tietoa voi olla valmiina paljonkin, jopa riittävästi, mutta sen olemassaolosta ei tiedetä. Apuna kulttuuriympäristöjä koskevan tiedon hallinnassa ovat maakuntien alueellisten vastuumuseoiden paikkatietopalvelut, kuten Satakunnan Museon Pakki-sovellus. Kunnassa kannattaa pyrkiä kuitenkin hallitsemaan selvitystietoa itsenäisestikin. Ehkä tämä lisää osaltaan tavoiteltua kaavoituksen ketteryyttä ja ripeyttäkin. Ainakin se lisää kaavoitustyön johdonmukaisuutta ja prosessin ennakoitavuutta. Joillekin se on oleellinen osa kaavatyön mielekkyyttä.
